اصول، الزامات و چارچوب کلان نظام جامع رگولاتوری فضای مجازی کشور

حوزه های مختلف فضای مجازی از جمله حوزه فناوری ارتباطات و اطلاعات در سال های اخیر تغییرات شگرفی داشته اند و با تکامل سرویس ها و فناوری های جدید، اهمیت رشد فضای مجازی در هر کشور برای توسعه فرهنگی و اقتصاد ملی کشور ها بیش از پیش نمایان شده است. به این منظور اغلب کشور ها در ساختارهای گذشته خود بازبینی کرده و قوانین جدیدی را اعمال کرده اند و مراجع تنظیم موجود را اصلاح یا مراجع تنظیمی جدیدی را شکل داده اند و برخی نیز در حال انجام آن می باشند. در کشورهای توسعه یافته، عمدتا تغییر ساختار ها از حالت انحصاری به رقابتی انجام شده یا در حال انجام است. آزاد سازی سرویس ها انجام شده یا گرایش به سمت آن در حال تجربه است .برای جذب سرمایه گذاری های خصوصی، حرکت از کنترل دولتی به رقابت بازار، الزامی شده است. تنظیم موثر، باعث ارتقا اعتماد عمومی، پایداری، شفافیت، رقابت، سرمایه گذاری، نوآوری و رشد می شود که البته همه این موارد مستلزم سیاست های توسعه ای مناسب، چارچوب های قانونی سازگار با سیاست ها و ساختار تنظیم بهینه می باشد. مدل بهینه برای این ساختارها در کشورهای مختلف بسته به وضعیت سیاسی، اقتصادی و اجتماعی و دیگر شرایط می تواند متفاوت باشد.

امروزه همگرایی، که نتیجه آن توانایی شبکه های مختلف برای ارائه و حمل سرویس های مشابه، و همچنین قابلیت یک شبکه برای ارائه سرویس های متفاوت می باشد، که قبلا توسط شبکه های کاملا متفاوت ارائه می شد، رویکرد های جدیدی را پیش پای سیاست گذران این حوزه ها گذاشته است. نهاد های تنظیم مقررات در اغلب کشور ها در زمانی طراحی و پایه گذاری شده اند که در آن زمان سرویس ها محدود بوده و هر نوع شبکه مسئول ارائه نوعی از سرویس بوده و بدین ترتیب بین نوع شبکه و نوع سرویس تناظر وجود داشت. اما با توجه به اینکه این شفافیت و مرز بندی ها کم رنگ تر شده است، دیگر این نوع رگولیشن ها پاسخگوی نیازهای امروزی نیستند. امروزه ترکیب و ارائه سرویس های متعدد روی یک پلات فرم یکسان مد نظر بوده و این موضوع برخی از چالش های موجود را تشکیل می دهد.

از جمله مهمترین این چالشها ایجاد ابهام و تداخل وظایف بین دستگاههای اجرایی که در این زمینه ها فعالیت می کرده اند بوده است. برای مثال این ابهام و تداخل وظایف ناشی از آن امروزه در حوزه های ارتباطات و تلفن، پخش و نشر دیجیتال موجب کندی توسعه و بروز تعارضات بین دستگاه های متولی این حوزه ها شده است، زیرا شبکه های جدید تمامی این خدمات را بر یک بستر مشترک ارائه می کنند در صورتی که قبلا شبکه های ارائه دهنده هریک از این خدمات متفاوت و متمایز بوده است. از دیگر چالشهای جدید که در این حوزه ها مطرح می باشد بی تفاوتی ذاتی و خنثی بودن بسیاری از پدیده های جدید حوزه فضای مجازی از جمله OTT و پولهای مجازی نسبت به روشهای مرسوم و سنتی تنظیم مقررات می باشد، بطوری که این پدیده ها نظام های رگولاتوری موجود را دور زده و لذا آنها را بی اثر می سازند. به بیان ساده تر این پدیده ها با روشهای مرسوم مقررات پذیر نیستند.

سیاست گذران به این چالش ها با روش ها و رویکرد های مختلف پاسخ داده اند. بی طرفی فناوری نسبت به زیر ساخت های ارتباطات و اطلاعات به عنوان یک راه و روش رگولاتوری، تغییر ساختار نهادهای رگولاتوری برای شمول حوزهای دیگری علاوه بر بخش ارتباطات، از جمله، حوزه های خدمات، کاربردها، امنیت و جرایم رایانه ای و نهایتا مقررات زدایی و حرکت به سمت ورود آزاد خدمات دهندگان، و یا با مجوز دهی همگرا شده از جمله این رویکردها می باشند.

علاوه بر این موارد با توجه به ابعاد وسیع و حجم بالا و متنوع محتوا که بر بستر این شبکه ها ارائه می شود، و گره خوردن موضوع محتوا به موضوعات دیگر همچون خدمات و شبکه ها و زیرساخت های ارائه دهنده این خدمات و محتوا، که در برگیرنده مسایلی همچون تعیین و تفکیک حدود و محدوده های پخش از غیر پخش بر بستر شبکه های ارتباطی و تعاملی، حق مالکیت معنوی و مسایل تنظیمی مرتبط است، این پیچیدگی ها دو چندان شده اند. لذا لازم است رویکردها و مدل های جدید تنظیمی مورد مطالعه قرار گرفته و با توجه به شرایط و ویژگی های و نیازمندی های کشور در حیطه های مختلف از جمله فرهنگی و اقتصادی بصورت دقیق تطبیق پیدا کنند.

از طرف دیگر همراستا با تحولات و روندهای جهانی که در بالا به آنها اشاره شد، در داخل کشور نیز شاهد برخی تحولات بنیادین و مثبت در زمینه ایجاد نهادهای سیاستگذاری و تنظیمی و اصلاح ساختارهای حاکمیتی در راستای واگذاری بخش تصدی گری از آغاز دهه قبل می باشیم. از جمله مهمترین این تحولات می توان به تغییر وزارت پست، تلگراف و تلفن به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و تصویب قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات با تاکید بر ایجاد کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در حوزه ارتباطات و خدمات ارتباطی، تشکیل شورای عالی فناوری اطلاعات جهت سیاست گذاری و مقررات گذاری در حوزه فناوری اطلاعات و واگذاری برخی زیر بخش های تصدی گرانه حاکمیت به بخش غیر دولتی اشاره نمود، که پیرو آن رشد و تحول چشمگیری را در این عرصه شاهد بودیم. کمتر از ده سال از شروع این تحولات و در ادامه آن شاهد شکل گیری شورای عالی فضای مجازی و مرکز ملی فضای مجازی با حکم مقام معظم رهبری با تاکید بر همگرایی و هماهنگی بین حوزه های مختلف فضای مجازی و تاکید بر به رسمیت شناخته شدن حوزه محتوا در کنار سایر حوزه های فاوا در قالب مفهوم عام فضای مجازی هستیم. به این ترتیب شاهد پیوند خوردن حوزه هایی مثل محتوا با فاوا هستیم که در گذشته حداقل بصورت رسمی مورد توجه سیاستگذاران فاوا نبوده است.

نظر به اینکه هم اکنون چالشهای متعددی در زمینه تنظیم مقررات و رگولاتوری حوزه های مرتبط با فضای مجازی در کشور به چشم می خورد، که از جمله آنها می توان به عدم انسجام و یکپارچگی تنظیم و تصمیم سازی بین حوزه های مختلف ارتباطی، فناوری اطلاعات و محتوا و عدم هماهنگی بین آنها، کارامد نبودن برخی ساختارهای و ساز و کارهای موجود با توجه به پیچیدگی های جدید فضای مجازی و سایر مسائلی از این دست اشاره کرد، لذا لازم است وضعیت موجود با تامل بیشتری مورد نقد و تحلیل قرار گرفته و با شناخت ویژگی ها و نقاط قوت و ضعف آن. و فرصت ها و تهدیدهای پیش روی آن، و همچنین بر پایه نیازمندی ها و الزامات کشور خلاهای موجود پوشش داده شده و در صورت لزوم اصلاحات یا تغییرات لازم در این حوزه انجام شود.

همانگونه که اشاره شد با توجه به تغییر و تحولات و رشد اساسی حوزه های فضای مجازی در دنیا و همچنین شکل گیری شورای عالی فضای مجازی به عنوان نهاد عالی سیاست گذاری در این حوزه در کشور و همچنین ادغام شورا های عالی موازی و یکپارچه شدن آنها در چارچوب شورای عالی فضای مجازی، لازم است نگاهی عمیق و جامع به نیازمندی ها و چالشهای موجود در حوزه های حاکمیت و تنظیم مقررات فضای مجازی داشته باشیم و با تعیین کاستی ها و خلاها و ضعف های این حوزه، و بر پایه نیازمندی ها و ویژگی های کشور و با در نظر گرفتن روندهای و الگوهای جهانی تنظیم مقررات، اصول و الزامات بنیادین نظامی جامع برای تنظیم مقررات فضای مجازی کشور مشخص شده، چارچوب و مدل مناسب و مطلوب تنظیمی برای کشور ارائه شده و با تطبیق وضعیت موجود با وضعیت مطلوب، و با در نظر گرفتن ظرفیتهای نهادهای موجود، نقشه راه گذر از وضعیت فعلی به وضعیت مطلوب ترسیم شود.

در این خصوص در دنیای امروزی اجزای مختلف زنجیره ارائه خدمات فاوا و فضای مجازی از جمله زیرساختها و شبکه های دسترسی، مراکز داده، ارائه دهندگان خدمات و ارائه دهندگان محتوا در ارتباط نزدیک با یکدیگر قرار گرفته و نمی توان به سادگی و مطابق روشهای مرسوم فعلی برای هر بخش رگولاتور متمایز و متفاوتی را در نظر گرفت. علاوه بر این مرز بندی های بین کاربران و تولید کنندگان محتوا نیز از بین رفته است. همچنین بخشهای جدیدی به زنجیره مرسوم و سنتی ارائه خدمات افزوده شده است، و این دلیلی است بر این مدعا که نهادهای رگولاتوری جدید، بر خلاف ساختارهای تنظیمی که در حال حاضر در کشور وجود دارند، نمی توانند به اجزای مختلف زنجیره مثل ارتباطات، فناوری اطلاعات و خدمات و محتوا بصورت مستقل نگاه کرده و لازم است به تمامی ابعاد در چارچوبی واحد و یکپارچه نگریسته شود.

علاوه بر این از زیر حوزه های مختلف ارتباطات، فناوری اطلاعات و محتوای فضای مجازی منسجم ترین و ساخت یافته ترین ساختار تنظیمی فضای مجازی کشور در حوزه ارتباطات قرار دارد و متشکل از کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی می باشد. عمده فعالیتهای این مجموعه بر حوزه ارتباطات و خدمات ارتباطی معطوف بوده و ساماندهی اپراتورهای ارتباطی و خدمات دهندگان شبکه و اینترنت و رشد و توسعه خدمات ارتباطی در کشور را می توان از جمله مهمترین دستاوردهای این مجموعه برشمرد، به گونه ای که از این حیث (ارتباط ثابت و سیار و دسترسی به شبکه) کشور دارای وضعیت مناسبی در سطح بین المللی نیز می باشد. حوزه های خدمات محتوایی نیز با وجود اینکه متولیانی مثل سازمان صدا و سیما و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی داشته اند ولی به دلیل عدم انسجام حوزه محتوایی با سایر حوزه های فاوا و برخی چالش ها و تعارضات مرتبط با عدم شفافیت در محدوده وظایف و اختیارات نهادها از رشد و توسعه مناسب برخوردار نبوده اند. در خصوص سایر خدمات و کاربردهای مرتبط با فاوا و فضای مجازی نیز به همین ترتیب با توجه به نیازها و ظرفیت های کشور، از وضعیت خوبی برخوردار نیستیم و مهمترین خدمتی که در این حوزه در کشور ارائه می شود عملا دسترسی به شبکه اینترنت یا عرضه اینترنت است و در این میان توسعه خدماتی همچون آموزش الکترونیک، سلامت الکترونیک و دولت الکترونیک با کندی و چالش مواجه بوده است. از طرف دیگر با حرکت به سمت توسعه و گشوده شدن فضای مجازی کشور بر روی خدمات و کاربردهای جدید، ویژگی های جدیدی نیز بر این فضا حاکم خواهد شد که لازم است علاوه بر حوزه ارتباطات، به حوزه های کاربردی و خدماتی این بخش نیز توجه شده و توسعه آنها بصورت متوازن و هماهنگ انجام شود. از جمله این ویژگی ها می توان به تعدد و تنوع سرویسها و خدمات فضای مجازی در مقایسه با خدمات ارتباطی با در نظر داشتن تفاوت بین مدیریت و رگولیشن بین آنها و همچنین پیچیدگی و گستردگی وجوه و ابعاد فضای مجازی اشاره نمود. علاوه بر این همانطور که در بالا اشاره شد شرط لازم برای موفقیت برنامه ریزی ها و سیاستگذاری های انجام شده جهت توسعه چنین فضایی، استفاده از روشهای و مدلها و ابزارهای نوین تنظیمی است که در آنها خدمات اپراتورهای مختلف در قالب یک ساختار یکپارچه و در رابطه با یکدیگر می باید مورد بررسی و ارزیابی قرار گرفته و از طرف دیگر سیاستهای توسعه بصورت متوازن بر تمامی آنها قابل اعمال باشند. این مدلها می باید به مسایل زیرساختی، خدمات و محتوا نگاهی جامع و یکپارچه داشته و راهکارهای جامعی برای مسائل تنظیمی موجود در این حیطه ارائه نمایند.

با توجه به مقدمات عنوان شده، مدل و چارچوب تنظیمی ای که برای هدایت و مدیریت این فضا ارائه می شود می باید بومی و متناسب با نیازهای کشور بوده و در آن نقش نهادهای مرتبط در حوزه های زیرساخت، خدمات و محتوا به همراه ابزارها، اهرم ها و مکانیزم های تنظیمی و ویژگی ها، نحوه بکارگیری، محدودیت ها و دامنه اثرگذاری آنها مشخص شده باشد. همچنین لازم است مدل مدیریت پذیر و نظارت پذیر بوده و هدایت و توسعه فضای مجازی کشور در چارچوب چنین مدلی بصورت جامع و بر پایه سیاستهای کلان توسعه ای کشور بصورت متوازن و هماهنگ امکانپذیر باشد. نهایتا مکانیزم ها، معیار ها و شاخص هایی جهت عارضه یابی و ارزیابی نحوه اثر گذاری مکانیزم ها و اهرم های تنظیمی بکار گرفته شده، تعیین میزان همراستایی نتایج با سیاستهای کلان توسعه ای و نهایتا اعمال بازخورد آن جهت اصلاح و به روزآوری فرآیند تنظیم مقررات و اعطای پروانه را شامل گردد. با توجه به مقدمات عنوان شده، گزارش حاضر جهت ارائه به اعضای کمیسیون عالی تنظیم مقررات و سایر خبرگان و صاحبنظران این حوزه و با هدف اخذ نظرات و پیشنهادات در راستای غنی سازی محتوا، تکمیل و یا اصلاح مطالب نادرست و نهایتا برداشتن گام های اولیه در راستای دستیابی به یک الگوی مناسب جهت تنظیم مقررات فضای مجازی نگاشته شده و در آن سعی شده به دو مقوله زیر پرداخته شود:

• تبیین کاستی ها و خلاها در حوزه تنظیم مقررات فاوا فضای مجازی کشور و ضرورت بازنگری و باز تعریف این حوزه و تبیین نیازمندی های مرتبط با آن

• پیشنهاد مدل‏، اصول، الزامات و چارچوب کلان نظام رگولاتوری برای فضای مجازی کشور

طبیعتا انتظار می رود پس از توافق بر اصول و الزامات و چارچوب کلان الگو و مدل رگولاتوری فضای مجازی کشور، و تصویب آنها (در کمیسیون عالی تنظیم مقررات یا شورای عالی فضای مجازی حسب لزوم) این مصوبات در قدم های بعدی به عنوان چارچوب اصلی نظام جامع رگولاتوری فضای مجازی کشور مورد استناد قرار گرفته و بر مبنای آنها نظام جامع رگولاتوری فضای مجازی کشور در قالب وضعیت مطلوب طراحی شده و در مراحل بعدی نقشه راه گذر از وضعیت فعلی به وضعیت مطلوب مشخص شود.

تنظیم مقررات چیست؟

سامان‌دهی به وضعیت یا ساختار یک بخش یا حوزه، عموما با نگاه اقتصادی و اجتماعی (از جمله حوزه فضای مجازی) اعم از هدایت و راهبری ایجاد و توسعه زیرساخت ها و شرایط مناسب برای رشد کسب و کارها و ارتقا رقابت، چارچوب دهی به نحوه فعالیت فعالین و بنگاه ها، تعامل بین آنها، ایجاد ثبات و آرامش در بازار، رفع انحصار، تشویق سرمایه‌گذاران به سرمایه‌گذاری در بخش و نظارت بر ارائه خدمات با هدف حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان، نیازمند فرآیندهای رگولاتوری و تنظیمی است که اصطلاحا تنظیم مقررات نامیده می شوند. این فرآیندها توسط ساختارهای تنظیمی یا رگولاتوری انجام می شوند. ارتباط با سیاستگذاران بالادستی، تهیه و تدوین مقررات، اعمال مقررات و انجام عملیات اجرایی و پایش مستمر اجرای مقررات از جمله مسئولیت‌های نهادهای مرتبط با تنظیم در تحقق اهداف حاکمیتی می باشد.

برخی مراجع تعاریفی به شکل زیر در خصوص تنظیم یا رگولاتوری ارائه می کنند:

• اعمال قواعد و استفاده از جرایم توسط حاکمیت‏، بصورت خاص برای بهبود رفتار اقتصادی اشخاص یا بنگاه ها در بخش خصوصی. (OECD Glossary of Statistical Terms - Regulation Definition)

• بکارگیری اصول و قواعدی همراه با اعمال قانون یا بدون آن، به منظور کنترل، هدایت یا مدیریت فعالیت ها، سازمان ها و یا سیستم ها. (www.businessdictionary.com/definition/regulation.html)

از دیدگاه سیستمی مطابق شکل زیر تنظیم یا رگولیشن قرار دادن سیستمی (منظور از سیستم یک بخش اقتصادی اجتماعی است) در وضعیت مطلوب یا جهت دهی به رشد و توسعه آن سیستم در راستای مطلوب است. بدین ترتیب لازم است وضعیت مطلوب در قالب اهداف/چشم اندازها و یا جهت مطلوب در قالب سیاست ها/راهبردها به عنوان نقاط مرجع برای بخش مورد نظر مشخص شده باشند. علاوه بر این لازم است یک بدنه یا نظام تنظیمی اهداف یا سیاست های عنوان شده را به عنوان نقطه مرجع دریافت نموده و با مکانیزم بازخورد سیستم را در وضعیت مطلوب تعیین شده قرار دهد.

نظام تنظیمی خود شامل اجزا و ارکان مختلف می باشد. از دیدگاه سیستمی نظام تنظیمی دارای سه بخش مشتمل بر مکانیزم های سنجش و ارزیابی وضعیت بخش و نظارت بر آن به عنوان ورودی سیستم، مجموعه تصمیم گیری به منظور تعیین و اتخاذ راهکار و روش مناسب برای هدایت بخش از وضعیت فعلی به وضعیت مطلوب، و نهایتا ابزارها و مکانیزم ها و اهرم های اجرایی لازم به عنوان خروجی سیستم جهت اعمال حاکمیت و هدایت بخش می باشد.

با توجه به اینکه اهداف یا سیاستهای کلان تنظیمی در چارچوب های قانونی تهیه و به نهادهای تنظیمی ابلاغ می شوند و اعمال آنها نیز در چارچوب مقررات انجام می شود، تنظیم به معنای رگولیشن در کشور ما اصطلاحا تنظیم مقررات نامیده شده است. بر همین اساس و با در نظر گرفتن شکل بالا لازم است ساختارها و مکانیزم ها و ساز وکارهایی پی ریزی شوند که سلسله مراتب سیاستگذاری/هدفگذاری، قانون گذاری، تدوین مقررات و اجرا و اعمال در آنها پیش بینی شده باشد. بدین ترتیب نهادهای تنظیمی عموما به چندین لایه افقی یا چندین سطح به شرح زیر تقسیم می شوند (ITU): (تقسیم بندی از نظر منطقی انجام شده و ممکن است از نظر ساختاری این تقسیمات به وضوح قابل مشاهده نباشند)

اهدافی که تنظیم مقررات در فضای مجازی دنبال می کند را می توان در ابعاد زیر خلاصه نمود. بدین ترتیب علاوه بر اهداف عمومی، سایر اهداف حاکمیتی از جمله اهداف فرهنگی یا جهت دهی و هدایت فرآیندهای توسعه غالبا می تواند در چارچوب های تنظیم مقررات دنبال شود. همچنین سیاست های رگولاتوری عموما با توجه به مقتضیات و شرایط هر کشور و در راستای تحقق اهداف فوق تدوین می شوند. تعیین این سیاست ها متناسب با اهداف کلان و حاکمیتی هر کشور و ویژگی های آن از مهمترین مسایل و چالشهای تنظیم مقررات مرتبط با آن کشور است.

همچنین وظایف دستگاه ها و بدنه های تنظیم مقررات بصورت عام از جمله فضای مجازی را نیز به شرح زیر می توان خلاصه نمود

• اعمال سیاست های حاکمیتی در چارچوب قوانین و مقررات

• ارزیابی و تطبیق وضعیت جاری با وضعیت مطلوب و اهداف تنظیمی

• شکل دهی ساختار فضای کسب و کار و ارائه خدمات

• حفظ توازن رقابتی در فضای ارائه خدمات

• حکمیت و دفاع از حقوق کاربران و خدمات دهندگان

• برقراری و حفظ خدمات عمومی USO و زیرساختهای حیاتی

• صدور مجوز ها (اپراتوری، فناوری، طیف فرکانسی)

• مدیریت ارتباط و اتصال بین خدمات دهندگان و اپراتورها

از طرف دیگر ابعاد مختلف مسائلی که در تنظیم مقررات می باید در نظر گرفته شود بسیار گسترده می باشد. در شکل زیر برگرفته از ITU نمونه ای از ورودی ها و فضایی که رگولاتور های نسل جدید متاثر از آن بوده، یا روی آن تاثیر گذار می باشند، از نظر طیف و تنوع ابعاد و مولفه ها ارائه شده است. این طیف بسیار وسیع بوده و از تاثیرات و تاثرات مختلف مرتبط با عوامل محیطی داخلی و خارجی و همچنین تحولات فناوری ها، همگرایی خدمات، بحث های مرتبط با بازار و زنجیره ارزش را شامل می شود. علاوه بر این سازوکارها و روش های مورد استفاده برای تنظیم بسیار متنوع می باشد.